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再說地方債務(wù)風(fēng)險

（2024年9月10日）

地方債務(wù)風(fēng)險是一個事關(guān)全局的大問題。今年3月24日，我寫了一篇《淺談地方債務(wù)風(fēng)險》一文，談了地方債務(wù)風(fēng)險的成因、后果和建議。今天有感而發(fā)，再從新的角度就地方債務(wù)風(fēng)險“外溢”性及如何從快、從根本上化解風(fēng)險談點(diǎn)膚淺看法。

地方債務(wù)風(fēng)險“外溢”會給當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會帶來新的波及和震蕩，值得高度關(guān)注。應(yīng)該看到，經(jīng)過了十幾年累積下來的地方債務(wù)，現(xiàn)在可以說是“債臺高筑”，舊債沒還，新債又來，盡管國務(wù)院召開會議、下發(fā)文件，反復(fù)強(qiáng)調(diào)和要求各級地方政府“要妥善化解存量債務(wù)風(fēng)險，嚴(yán)防新增債務(wù)風(fēng)險”，但是，正如我以前說過，政府財政拮據(jù)，沒有錢用，而發(fā)展又不能停頓、建設(shè)不能停止、項目不能停擺、政府不能停轉(zhuǎn)，這就形成了一對尖銳的矛盾。那么，政府不能借新債，但必須花的錢又不能不花、不能沒有，錢又從何而來呢？由此導(dǎo)致的新問題來了，這就是在我國已經(jīng)消停多年的向企業(yè)“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”（以下簡稱“三亂”）可能又會悄然而至，實(shí)際上，現(xiàn)在變相性的“三亂”在有的地方就已經(jīng)出現(xiàn)苗頭。總結(jié)過去的經(jīng)驗教訓(xùn)，我們發(fā)現(xiàn)“三亂”的出現(xiàn)往往與地方政府財政狀況有密切關(guān)系。“三亂”的產(chǎn)生和泛濫存在于上世紀(jì)八十年代中后期和九十年代前期，那時候地方政府財政困難，拖欠機(jī)關(guān)干部和教師工資是常見的現(xiàn)象，在這種情況下，政府很多部門相互仿效、相互攀比，把手伸向企業(yè)（也有事業(yè)單位和個人，主要是企業(yè)）巧立名目收費(fèi)、罰款、攤派，造成企業(yè)苦不堪言，也造成“三亂”行為屢禁不止，1990年9月，中共中央、國務(wù)院專門作出《關(guān)于堅決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》，要求嚴(yán)厲，多措并舉，才使頑固的“三亂”行為得以遏制，“三亂”行為作為一個社會現(xiàn)象，現(xiàn)在早已離開人們的視線，也消聲匿跡于人們的記憶。令人堪憂的是，在地方債務(wù)風(fēng)險長期無解的情況下，“三亂”行為會不會卷土重來、再度泛濫？若果真如此，后果將更加嚴(yán)重。這是因為：當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢下行壓力巨大，企穩(wěn)向好的態(tài)勢還不穩(wěn)定，企業(yè)特別是中小微企業(yè)、民營企業(yè)面臨著諸多困難、信心嚴(yán)重不足，在這種情況下，若再遭“三亂”之困擾無異于雪上加霜。營商環(huán)境也會因此而遭到破壞，企業(yè)不談發(fā)展環(huán)境就是生存環(huán)境也會嚴(yán)重受挫。大家知道，企業(yè)是政府財政和稅收的主要來源，也是提供和解決就業(yè)的重要載體，如果沒有企業(yè)的發(fā)展，財政稅收又從何而來？就業(yè)難題又如何破解？還有，企業(yè)如果長期處在難以為繼的狀態(tài)，拖欠的銀行貸款、工程款、貨款、工人及農(nóng)民工工資都會無法解決，必然形成一系列連鎖反應(yīng)。就會形成“‘三亂’加重企業(yè)負(fù)擔(dān)—導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展減退—財政稅收減少—就業(yè)崗位減縮—社會穩(wěn)定減弱”連鎖外溢的嚴(yán)重惡果。“歷史的經(jīng)驗值得注意”，我們防患于未然是非常必要的，也是必須的。

化解地方債務(wù)風(fēng)險刻不容緩，應(yīng)痛下決心、長短施策。地方債務(wù)風(fēng)險的形成是一個長期復(fù)雜的過程，對過去的領(lǐng)導(dǎo)班子無法追究問責(zé)，而現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)班子又無力解決問題，但問題又不能久拖不決，這就是難點(diǎn)、痛點(diǎn)。怎么辦？下面就提兩點(diǎn)看法和建議：首先，建議中央政府發(fā)行長期特別國債支持地方政府“一攬子”償還銀行債務(wù)。因為要現(xiàn)在的地方領(lǐng)導(dǎo)班子徹底解決十幾年積累下來的龐大的債務(wù)，確實(shí)是不現(xiàn)實(shí)的，還因為銀行貸款是地方債務(wù)構(gòu)成的主要部分，這樣做既解地方政府債務(wù)之圍，又解銀行債權(quán)風(fēng)險之困，這是一個“長痛不如短痛”的辦法。應(yīng)該看到，過去地方政府舉債主要還是用于社會公益，包括路、橋、學(xué)校、醫(yī)院、機(jī)場、水利、城市公園、濕地等等，通過政府投資變成了國有資產(chǎn)，只不過是這些資產(chǎn)不會產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，也不可能通過“變現(xiàn)”來償還債務(wù)，但它們作為國有資產(chǎn)實(shí)實(shí)在在就在那里。中央政府可以通過“用債權(quán)換產(chǎn)權(quán)”的方式來解決這一問題，讓地方政府徹底放下包袱、輕裝上陣、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，可能產(chǎn)生的各種外溢風(fēng)險也會得到有效制止。其次，從長遠(yuǎn)來看，是要建立有效機(jī)制堅決堵截地方政府亂舉債的問題，防止舊債還清了新債又來了。這里有兩個關(guān)鍵：一是對現(xiàn)在所有的具有政府背景的投融資平臺進(jìn)行徹底改制，將政府屬性變?yōu)槠髽I(yè)屬性，與政府完全脫鉤，讓它們實(shí)行“獨(dú)立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險和法律責(zé)任”。二是改革和完善地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的任期和待遇制度?，F(xiàn)在按有關(guān)法規(guī)、法律規(guī)定，鄉(xiāng)級以上地方黨委、政府一屆任期五年，在這個五年中，黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的變動是常有的事，也就是說，五年未干滿，主要領(lǐng)導(dǎo)或提撥、或重用、或交流，有些地方的主要領(lǐng)導(dǎo)是“空降”，一般也是五年不到就調(diào)走，用干部群眾的話說，這樣的“空降干部”是下來“鍍金”的。因為任期短、變動頻繁，又不能不考慮個人的進(jìn)步、不能不考慮任期內(nèi)的政績，因此，就容易造成主要領(lǐng)導(dǎo)干部的“短期行為”，而主要領(lǐng)導(dǎo)又是地方領(lǐng)導(dǎo)班子的主要決策者和責(zé)任者，也是地方政績的主要作用者。本屆政府要不要舉債、舉多少債、舉債做什么，這些問題都是由主要領(lǐng)導(dǎo)來統(tǒng)籌謀劃和最后“拍板”的。從這些客觀現(xiàn)實(shí)中就不難理解，改革和完善地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的任期和待遇制度的必要性。如何改？以縣區(qū)為例，縣區(qū)委書記、縣區(qū)長應(yīng)在所在縣區(qū)任職五年以上，不得調(diào)離，五年期滿經(jīng)過上級組織“德能勤績廉”全面考核，合格者可享受副廳級待遇，五年以上十年以下，考核合格者可享受正廳級待遇，為了不影響班子成員副職（特別是年輕有為的干部）的晉升和進(jìn)步，對考核優(yōu)秀、群眾公認(rèn)的領(lǐng)導(dǎo)可以享受正處級待遇。讓領(lǐng)導(dǎo)干部都有奔頭、有盼頭，斷掉“干完兩年就想走”的念頭，真正沉下心來、撲下身子，扎實(shí)工作，做到“為官一任、造福一方”。