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淺談地方債務風險

（2024年3月24日）

昨日晚從新聞聯播中看到一則重要新聞，引發了我的思考。這則新聞報道的是國務院召開防范化解地方債務風險工作視頻會議，對防范化解地方債務風險工作進行了全面部署。這也是一次再動員、再落實的會議。李強總理到會講話，會議由丁薛祥副總理主持。黨中央對防范化解地方債務風險十分重視，早在2010年底，中央經濟工作會議正式提出“加強地方政府債務管理。”在以后每年經濟工作會議和金融工作會議，黨中央都從全局和長遠的角度對加強地方債務管理、防范化解債務風險提出了要求。2014年開始，國務院及國家有關部委就貫徹落實黨中央決策部署制定印發了多個政策性文件，加強了對地方政府債務的監管和審計。說明黨中央、國務院對這項工作的持續關注和高度重視。

地方債務風險有其復雜的成因。首先，地方加快發展的愿望和需求與自身財力緊縮與不足的矛盾，加快了債務風險的形成。最重要的標志是2007年下半年，美國次貸危機突然發生，波及全球，2008年中國房地產行業也因此整體受挫，直到現在，仍處于低迷狀態。使得地方政府靠拍賣土地獲得收益的依賴不再是可能。過去房地產行業一路高歌時，建設用地需求旺盛，地方政府通過土地拍賣獲得的收入（土地出讓金，又稱預算外收入）成為地方財政收入的重要組成部分。以2008年為例，全國地方財政收入2.86萬億元，其中土地收入1.04萬億元，占地方財政收入的37.7％，有的地方土地收入占整個財政收入的50％以上，被稱為“土地財政”。而2008年以后，房地產行業嚴重萎縮，土地賣不出去，也賣不出好價，新的經濟增長點又不多，對于過度依賴于土地收入的地方政府就形成了巨大的壓力。在這種情況下，發展不能停步，建設不能停止，項目不能停擺，政府不能停轉，怎么辦？錢從何而來？于是政府新的投融資平臺也就應運而生，按需而立。2008開始，地方政府組建的投融資集團公司、城投公司、水投公司、農旅投公司等五花八門，就像雨后春筍般的生長勃發。政府的投融資平臺實際上就政府借此向銀行借錢的平臺。其次，中央放寬了限制為地方政府投融資平臺的產生和發展提供了條件。2008年為應對金融危機，我國出臺“4萬億”一攬子刺激經濟計劃，其中地方政府投資2.82萬億元。為配合地方政府融資，中央也放寬了對地方投融資平臺和銀行信貸的限制。2008年全國共有融資平臺公司3000多家，到2009年猛增到8000多家，其中6成左右集中在縣級政府。地方政府投融資平臺的出現是在特殊條件下出現的新生事物，各項監管性政策措施和機制不配套、不完善，平臺運作也缺乏規范和嚴密。4萬億的刺激計劃對提振經濟、抵御金融危機給經濟、金融造成的負面影響確實發揮了重要作用，但大水漫灌的結果也難免會帶來泥沙俱下，許多不具備條件的地方政府也相互攀比，脫離客觀實際的大量舉債，形成了巨大的債務風險。第三，一度寬松的金融信貸政策和銀行自身的信貸需求，客觀上也為地方債務風險的形成提供了助力。這里主要是說說銀行自身的信貸需求，銀行作為企業，既要講效益，又要防風險，銀行的效益來源是多方面的，其中一項就是企業和居民存款利率與貸款利率之差，也就是說，銀行只有把企業和居民存款按一定的比例放貸出去，才能在利率差中獲得利潤，因此，放貸就成為銀行的信貸需求和動力。那么，貸款給誰才最安全呢？當然是政府的投融資平臺公司，因為政府舉債再多，即使是資產負債率超過了100％，也不會因此而破產。多年以來，中小微企業融資難、融資貴的問題長期難以解決，但政府的投融資平臺公司卻很容易從銀行借到大量資金，甚至出現不是我政府平臺公司要借而是銀行要我借的現象，這是地方債務風險形成的一個重要因素。第四，有些地方追求短期變化和政績，不切實際地擴大政府投資、盲目投資，造成債務風險加大，投資效益不佳。現在縣級、市級（設區市）每五年換屆一次，屆中有些縣市主要領導因工作需要，還可能會調出或提拔、或重用、或交流，也就是說還干不滿一屆。這其中有的領導就只考慮五年內見效快的事，在投融資上沒有處理好投入與產出的關系、政府還債能力和負債率的關系、本屆政府與下屆政府順利接棒的關系、財力如何開源與節流的關系；沒有從長遠和全局的高度去掂量向銀行大量舉債可能帶來的嚴重后果、給下屆領導班子帶來的無法解脫的風險壓力；對經營性項目只注重投資而輕視運營管理，大量資金投下去，項目效益上不來，造成投資浪費，加劇了貸款付息的沉重負擔。這些都是搞短期行為，搞寅吃卯糧，搞政績工程，造成的地方債務惡化，這也是其中的一個重要原因。

地方債務風險帶來的嚴重后果是不言而喻的。據有關統計資料顯示，截至2023年末，我國地方政府債務余額約40.74萬億元，這里還不包括政府投融資平臺公司向銀行的貸款，也不包括由政府背書、擔保的債務，這些被稱為隱形債務。據有關研究資料顯示，到2023年地方政府的隱形債務高達60萬億元。同時，有研究報告預計：從2021年開始我國公共財政債務正迎來到期高峰期，2021年至2026年共有超過22萬億元存量債務到期。這里需要說明的是：所謂公共財政債務就是通常所說的“公債”，它包括政府通過發行債券向金融市場和社會籌集的資金，而形成的債務，也就是說，上述到期的存量債務還不包括需要償還的地方隱形存量債務。可見未來化解地方債務風險的難度和壓力之大。

地方債務風險帶來的可能后果主要是兩個方面：首先，債務風險若長期不能化解，就會產生連鎖反應，形成風險“外溢”。首當其沖的是波及銀行，銀行貸出去巨額資金地方政府若無力按時還息、如期還本，不僅影響銀行的業績、形象和正常收益，更為嚴重的是在銀行造成“呆帳”、“死帳”，形成大量不良資產，最終會釀成金融風險，而金融風險一旦生成，勢必對整個國民經濟的健康運行帶來巨大沖擊，這決不是危言聳聽，所以，黨中央、國務院多次強調：要堅決守住不發生系統性金融風險的底線。再就是波及社會穩定和民生保障。政府投資的工程項目存積了大量的應付工程款，因政府無力償還債務，造成大量工程款拖欠現象，施工單位拿不到錢就只有拖欠民工工資，拖欠稅款，拖欠銀行貸款，一系列連鎖反應就隨之而來，特別是一旦觸及民眾的切身利益就會影響社會穩定。因此，國務院及國家有關部委曾多次發文，要求各地清理拖欠施工單位工程款、中小企業帳款、民營企業帳款，并把清理拖欠上升到了政治的高度，要求各地切實抓好落實。其次，從政府自身的角度看，風險也不可低估。若債務風險不能得到有效化解，勢必會造成政府違約風險，行政訴訟會急劇增多，以至于嚴重影響政府的公信力和對外形象。同時，由于債務沉重，財力不足，也會直接導致黨政機關公務人員、學校教職員工工資不能按時足額發放和機關辦公經費拮據，長此以往，也會挫傷公務人員和教師的積極性，影響機關工作的正常運轉。

對待地方債務風險的管控、防范和化解黨中央十分重視，特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央知微見著，高瞻遠矚，高度重視，在中央經濟工作會議、中央金融工作會議、中央政治局會議上，習近平總書記對管控、防范和化解地方政府債務風險提出了目標要求，指明了方向路徑和根本遵循，按照中央的決策部署，國務院組織制定實施了一攬子化債方案。經過各方面努力，地方債務風險防范化解工作取得了階段性成效，守住了不發生系統性風險的底線。

防范化解地方債務風險是一項長期而艱巨的任務，需要久久為功，多措并舉。李強總理在國務院防范化解地方債務風險工作視頻會議上強調：“化債工作既是攻堅戰，更是持久戰。”“各地各部門要提高政治站位，強化責任意識和系統觀念，妥善化解存量債務風險，嚴防新增債務風險。”李強總理的講話指出了化債工作的長期性、復雜牲和艱巨性，對此必須有足夠的思想準備，同時又對化債工作提出了目標要求和政策措施。當前重要的是，各地要切實增強緊迫感、責任感，主動擔當作為，把中央的決策部署和國務院的政策措施與本地區實際情況結合起來，在落實、落地、見效上下狠功夫，下真功夫，堅決打好化債工作的主動仗、翻身仗。首先，要堅守化債正道，想實招，練內功。一是不能走借新債還舊債的老路、行不通的路，借新還舊只能是飲鴆止渴，雪上加霜，無法實現“化解存量債務”的要求，只能把債臺越筑越高，雪球越滾越大。二是不要寄希望于中央財政為化解地方隱形債務風險買單、兜底，這方面中央財政已有定調，也就是說“誰家的孩子誰家抱”。中央的決策是完全正確的，否則會客觀上助長地方政府在未來的融資中更加不負責任。各地面對高筑的債臺，只能是丟掉幻想，眼睛向內，練好內功，迎難而上，背水一戰，積小勝為大勝。其次，強化底線思維，堅決守住“不新增債務風險”的底線。現在的問題是：還債要錢，建設要錢，發展要錢，這錢從哪里來呢？根本之策還是要靠改革開放促發展，很多項目特別是經營性、競爭性項目應吸引社會資本、民間投資來做，過去地方政府舉債不少是投向了不該投的地方，像文旅項目完全可以通過招商引資去做，但不少地方是政府借錢去做，投資巨大，效益低下，教訓是深刻的。我在2022年寫過一篇《激活民間資本已成當務之急》的文章，對挖掘民間資金潛力用于穩定經濟、發展經濟提出了一些建議，我認為我國民間資本數量巨大，潛力巨大，只要各地政策措施引導得當、營商環境吸引力強、招商引資措施有力，投資效益可期，民間資本就一定會蜂擁而至，客商也會紛至沓來。第三，在培育和發新質生產力上找出路，穩住現有產業，發展新型產業，改造傳統產業，謀劃未來產業。變向銀行借錢為依法向企業征收稅款，變銀行為政府輸血為通過千千萬萬個企業為政府造血，這才是長久之策，可行之策。當然，發展需要一個過程，為財政增稅增收，不可能立桿見影，但這個過程不可逾越，必須凝心聚力、腳踏實地、堅定堅持做下來。第四，地方各級主要領導要切實擔負起領導責任。攻堅克難需要集體的力量，而領導是集體中的關鍵，主要領導又是關鍵中的關鍵。主要領導要有統籌謀劃的能力、協調各方的能力、善抓落實的能力、破解難題的能力，還要有“成功不必在我，功成必定有我”和“前人栽樹，后人乘涼”的胸襟和氣度，不能只顧本屆任內，而不管下屆任期，搞短期行為，也不能新官不理舊賬，推卸責任。只有這樣，才能確保化債工作的順利進行。最后，要堅定信心，相信化債工作一定會取得最終勝利。信心產生力量，決定成敗。我們的信心和力量來源于以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導，堅信只要我們堅決認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，前進道路上的任何風險都是可以化解的，任何困難都是可以克服的！